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本文綱要一、財金23號文出臺的背景二、金融機構向國有企業投融資的合規性考察三、財金23號文對金融機構向國有企業投融資的影響寫在前面財政部于2018年3月28日發布了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號，以下稱“財金23號文”）。財金23號文在發布后引起了廣泛的討論，但是，仔細來看，財金23號文的很多規定并不是新的規定，而是財政部對之前類似規定的重復和再次強調。從金融機構的角度來看，財金23號文中影響比較大的，是資本金、還款能力評估等方面的規定，本次討論也主要圍繞財金23號文的這些規定展開。本次討論的內容主要包括三個部分：第一部分是財金23號文出臺的背景，第二部分是金融機構向國有企業投融資的合規性考察，第三部分是財金23號文對金融機構向國有企業投融資的影響。財經23號文出臺的背景表一回顧了2008年到2018年之間地方政府性債務管理的政策變化過程。在2008年到2010年之間，政信融資的主體是融資平臺，當時，政府通過各種融資平臺進行融資。到了2010年，國務院出臺了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），旨在對融資平臺進行清理與規范。但是，在2010年到2012年之間，融資平臺仍然取得了長足的發展，為地方政府進行了大量的融資工作。2012年，財政部出臺了一個重要的文件，即《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預/[2012/]463號），對融資平臺的行為予以約束，但是，在實際的實施過程中，463號文并沒有得到完全地執行。2014年，新《預算法》出臺，隨后，國務院下發了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，以下稱“43號文”），要求加強地方政府性債務的管理。新《預算法》對我國的預算管理制度進行了一次大的變革。從新《預算法》的規定來看，主要提出幾個基本要求：第一個要求是全口徑預算，要求政府的收支都納入預算；第二個要求是禁止政府違規舉債，地方政府及其所屬部門不得通過公開舉債之外的方式舉借債務。第三個要求是地方政府及其所屬部門不得違法提供擔保。這些規定對金融機構的影響是非常大的。在43號文里面，國務院進一步強調明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位（包括融資平臺）等舉借。2015年至2016年，國務院與財政部陸續出臺了一系列文件，繼續加強對地方政府性債務的管理。與此同時，在這兩年里，財政部還推動了PPP模式在中國的應用。PPP模式操作比較規范，程序較為復雜，因此，操作難度比較大。同樣在這兩年里，政府購買服務的操作模式也逐漸顯現并得到廣泛關注，相較于其他模式，政府購買服務操作比較簡便，可以采用單一來源采購的方式進行采購，并且可以采購融資平臺提供的服務，因此，受到了政府和融資平臺的廣泛歡迎。在實踐應用過程中，政府購買服務很快被濫用了。有些地方運用政府購買服務的方式采購建設服務，有些地方運用政府購買服務的方式采購融資服務，由此，可能導致政府隱形債務的增加。為了防止政府隱性債務風險，規范政府購買服務行為，財政部在2017年上半年出臺了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》/(財預〔2017〕50號，以下稱“50號文”/)和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號，以下稱“87號文”）。在87號文中，財政部對政府購買服務做出了多項限制性規定，列出了負面清單，在此之后，通過政府購買服務采購建設工程或融資行為基本上就被限制住了。到了2017年下半年，全國金融工作會議、19大和中央經濟工作會議陸續召開，將防范化解重大風險作為三大攻堅戰之一，提出了一系列的要求，并且，明確要求切實加強地方政府債務管理。在這種背景下，財政部出臺了一系列的文件，繼續加強對地方政府性債務的管理。財金23號文基本上延續了財政部在2017年以來加強地方政府性債務管理的趨勢，從規范國有金融企業行為的角度要求加強地方政府性債務管理。財金23號文的基本依據是《預算法》、《擔保法》和43號文，許多規定都是從《預算法》、《擔保法》和43號文中衍生出來的，是對這些法律和規定的貫徹執行。從財金23號文的發文對象來看，它所發布的對象是國有金融企業，在最后一條規定中也規定了其他金融企業參照執行。因此，所有的金融企業都需要執行或參照執行這個文件。金融機構向國有企業投融資的合規性考察從實踐經驗來看，金融機構在對外進行投融資的時候，首先要進行合規性考察，合規性考察的內容主要包括了三個方面，即考察融資主體（或者被投資主體）的合規性、項目模式的合規性以及還款來源的合規性。1融資主體（或者被投資主體）的合規性考察從目前的實踐情況來看，地方政府及其所屬部門，除了公開舉債以外，不能通過其他方式進行融資，因此，政府及其所屬部門是不能作為合規的融資主體（或者被投資主體）的。融資平臺則需要看具體情況。如果融資平臺不是為政府承擔融資功能，目前可以繼續融資。2項目模式的合規性考察圖二中“預算墻”的左邊是政府的收入來源，包括稅收、轉移性收入、政府性基金收入和其他收入，都需要納入國庫進行核算。右邊是政府可以采用的合規的項目模式，可以看到，政府可以采用的項目模式是非常有限的，主要有以下幾種：（1）公建公營模式公建公營指的是政府作為建設主體，對一個特定的項目進行建設和//或運營。在此過程中，政府可以通過尋找具有合格資質的主體來承擔具體的建設和//或運營工作。在款項支付方面，主要有兩種支付方式，一種是按照進度支付，即政府通過承包方式選擇建設方進行建設，政府按月或者按季度向其支付工程款項；第二種方式是建設方先融資進行建設，政府在完工后進行支付，這種方式實際上是“融資-建設-移交（支付）”的BT模式。目前,金融機構對BT模式比較敏感，不愿意提供融資支持。但是，從相關規定來說，并沒有完全禁止BT模式的適用，例如，在土地一級開發、海綿城市、綜合管廊等項目中有BT模式一定的操作空間。（2）政府購買服務政府購買服務可以分為購買一般服務和購買特殊服務。87號文實際上還原了“服務”的本質，即服務必須是“無形”的，不能包含建設、融資等方面的內容。根據87號文的規定，就政府購買服務而言，一般來說，所購買的標的服務應當是無形的服務，并且，政府購買服務的期限應當嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內（即政府購買服務的期限不得超過三年）。對金融機構來說，在政府購買一般服務的項目中，金融機構難以構建提供融資的合理邏輯。根據87號文的規定，黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，可以按照相關規定執行。由此來看，就購買棚改、易地扶貧搬遷等特殊服務而言，仍然可以按照相關規定執行，服務承接主體可以基于購買服務協議等協議進行融資。（3）PPP模式PPP模式是一種比較規范的操作方式，但是，周期長、程序復雜，因此，規范的PPP項目構建難度較大。尤其是在財政部2017年11月發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下稱“92號文”）之后，PPP模式得到進一步規范，其操作難度就更大了。除了上述三種方式之外，政府還可以采用其他合法的方式進行操作，有些地方，如北京，還可以采用ABO（授權-建設-運營）的模式。綜上所述，地方政府需要采用圖二右邊合規的模式來操作項目，金融機構才能給予融資。在這些模式下，還有一個重要的程序環節，即政府采購。如果政府想通過上述模式開展項目，則需要走政府采購的流程，即通過公開招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等合法合規的方式來尋找合適的項目承接主體。3還款來源的合規性考察還款來源的合規性主要考察如果項目涉及到財政資金的話，財政資金是如何納入預算、如何支出的。還款來源的合規性和項目模式的合規性具有密切的關系，只有在項目模式合規的情況下，才能保證還款來源是合規的，換言之，只有通過合規的模式，和政府建立一個合規的法律關系，政府才能依法從國庫里面安排預算支出，進行支付。財金23號文對金融機構向國有企業投融資的影響財金23號中第一條列出了“四個不得”的規定，前三個不得分別是：（1）除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資；（2）不得違規新增地方政府融資平臺公司的貸款；（3）不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任。前三個不得不是新的規定，而是延續了《預算法》、《擔保法》、43號文、50號文等法規及文件的要求。第四個不得是（4）不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。從之前92號文的規定來看，對PPP項目有一個具體的要求，即不能“以債務性資金充當資本金”。從這個角度來看，第四個不得是將92號文中關于PPP項目的資本金的規定擴展運用到其他地方建設項目、政府投資基金等領域。同時，就項目資本金審查，財金23號文第二條作出了明確的要求：“國有金融企業向參與地方建設的國有企業（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照‘穿透原則’加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規，融資項目滿足規定的資本金比例要求。若發現存在以‘名股實債’、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，國有金融企業不得向其提供融資。”從這條規定來看，需要注意三點：一是需要注意資本金審查的范圍，即“國有金融企業向參與地方建設的國有企業（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資”，此項規定表明，資本金審查的范圍不僅限于PPP項目，也不僅限于地方融資平臺，還需要適用于參與地方建設的所有國有企業。二是需要注意應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規，融資項目滿足規定的資本金比例要求。“穿透原則”涉及到怎么穿透的問題以及穿透到哪個層面的問題，事實上穿透是比較難于認定的。三是需要注意不得以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金作為資本金，其中，對何為“名股實債”也需要予以討論。以下就按照“穿透原則”審查資本金和“名股實債”的認定進行具體的分析。1按照“穿透原則”審查資本金為了更好地理解項目資本金，我們回顧一下國務院關于項目資本金的規定。根據《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發/[1996/]35號，以下稱“35號文”）的規定，投資項目資本金具有以下特點：第一個特點是在投資項目總投資中由投資者認繳的出資額；第二個特點是對投資項目來說是非債務性資本金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；第三個特點是投資者可轉讓其出資，但是不得以任何方式抽回。從項目資本金的這三個特點來看，實際上完全符合這三個特點的資金是項目公司注冊資本中的實繳資本。但是，從實際情況來看，在做項目的過程中，如果將項目資本金僅限于項目公司的實繳資本的話，項目將會很難進行下去。后來，在實踐中，對項目資本金進行了一系列理解上的泛化。第一層理解的泛化是將項目資本金的范圍擴展到了項目公司的所有者權益。項目公司的所有者權益包含項目公司的實繳資本、資本公積金、盈余公積金和未分配利潤。未分配利潤實際上是可以分配的，并不完全符合“項目資本金不得以任何方式抽回”的特征。從實際情況來看，將項目資本金擴大到項目公司的所有者權益的做法基本上能夠被金融機構和監管當局接受。第二層理解的泛化是將項目資本金擴展到股東借款層面，在金融機構的邏輯里面，項目資本金不僅可以包括對項目公司的股權出資，也包括股東以股東借款的方式向項目公司進行的出資，由此，股東借款也逐步被納入了項目資本金的范圍。但是，在實際運用里面，通常要求股東出具劣后承諾函，承諾不要求也不接受項目公司在項目期間內償還股東借款。因此，嚴格來說，股東借款指的是劣后股東借款。將股東借款作為項目資本金的一部分對項目公司、項目公司股東以及金融機構來說都是非常重要的。舉例來看，假如一個項目的總投資額是100億元，項目資金比例如果是20/%，就需要20億元的項目資本金。如果不能以股東借款作為項目資本金的話，項目公司就需要有20億元的注冊資本，也就是說股東方需對其進行20億元的股權出資。這20億元的股權出資，根據《公司法》的規定，股東是不能抽逃出資的，如果項目公司想要減資的話，也需要受到嚴格的法律約束。從《公司法》的規定來看，公司需要減少注冊資本的，公司的債權人有權要求公司清償債務或者提供相應的擔保，如果所有的債權人都提出此項要求的話，項目公司的資金鏈很容易繃斷。因此，一旦以股權方式出資到項目公司之后，股東是難以抽回他的出資的。在這種情況下，股東只能把20億元放在項目公司，等到項目公司清算的時候才能把20億元拿回來，時間周期比較長，在這個過程中，項目可能已經收回成本并獲得一定收益了。如果股東借款作為資本金的話，就可以解決股東難以抽回出資的問題。在這里我畫了一個圖。如果是金融機構做財務投資人，它可能出了一億兩千萬的股權出資，同時，投入十八億的股東借款。這就是比較典型的一種“股加債”的操作方式。以后項目如果盈利或者有別的融資方式，項目公司可以將股東借款予以償還，或者予以替換。這樣的話，提供股東借款的股東可以提前收回他的部分出資。在經過上述兩層理解的泛化之后，項目公司的項目資本金實際上包括了項目公司的所有者權益和股東借款。在此之外，根據相關規定，還可以包括一些特殊類型的資金，例如用國開行的特殊貸款充作項目資本金。同時，35號文還允許投資項目的的資本金一次認繳，并根據批準的建設進度按比例逐年到位。從投資者，也就是項目公司股東的角度來看，根據35號文的規定，投資者以貨幣方式認繳資本金，其資金來源可以包括投資者的自有資金，即投資者的所有者權益部分，也可以包括投資者按照國家規定從資金市場上籌措的資金。由此來看，實際上，35號文允許投資者按照國家規定用從資金市場上籌措的資金對項目公司進行投資。在2017年第三屆中國PPP融資論壇上，財政部金融司王毅司長提到了資本金穿透原則，即“資本金不到位或者資本金穿透以后不是自有資金”的項目是不合規的。在此之后，穿透原則在業內引起了廣泛的討論。從穿透原則來看，到底是指在項目公司層面上不能有股東借款，還是指項目公司股東不能以非自有資金對項目進行出資？這兩個層面的理解帶來的影響是截然不同的。在92號文中，財政部提出在PPP項目中不能以債務性資金充當資本金，并且，財政部在后續解讀中將其明確解讀為政府和社會資本雙方均應當嚴格遵循國家關于固定資產投資項目資本金里的相關規定，按時足額繳納資本金，不能以債務性資金充當資本金。在92號文及其解讀發布以后，普遍認為不能以債務性資金充當資本金應該指的是項目公司層面，就是說在項目公司層面不能以股東借款作為項目資本金。但是，在項目公司股東層面，由于項目公司股東可能有多種資金來源，并且在項目公司股東層面已經發生了混同，因此，不需要過多地去考慮其資金來源。在財金23號文里，財政部再一次提出了“穿透原則”，并且，提出不得以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金違規出資。結合起來看的話，在項目操作過程中，項目公司層面上不能以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金作為資本金。同時，穿透來看，在項目公司股東層面，也就是投資方層面，也不能以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金對項目公司出資。從金融機構的角度來看，在項目公司層面上，審查有沒有股東借款作為資本金比較容易，但是，對項目公司股東而言，其資金來源渠道比較多，特別是如果項目公司股東是一個企業集團，其本身就有多種融資方式。不同融資方式獲得的資金在項目公司股東層面上已經混同了，很難分清股東是用哪筆資金進行出資，用穿透原則來審查項目公司股東層面是否存在用“名股實債”、借貸資金等資金進行出資的難度是非常大的，基本上是不可行的。在上圖中，中間是一個項目公司，以前項目公司可以運用股權出資和股東借款進行出資作為項目資本金。在財金23號文實施之后，股東借款就不能充當項目資本金了，只能是以股權出資作為資本金。考慮到股權出資難以抽回，股東方的資金壓力是非常大的。并且，如何判斷股東是以自有資金還是債務性資金向項目公司投入？在實踐過程中也曾做過一些嘗試，結果表明，在產業資本層面上，資金已經混同，后續難以分辨其資金來源。在股東是金融機構等財務投資人的情況下，金融機構通常是通過發行金融產品或者設立基金來進行投資的，金融產品或者基金的投資期限一般是5-8年，用這么短的資金怎么去匹配一個長期的投資，未來對金融機構也是一個比較大的挑戰。在之前的操作中，為了保障金融機構資金的退出，一般會加上回購、差額補足等保障措施。但是，23號文否定了以“明股實債”資金作為資本金的合法性。未來，金融機構對項目的股權投資將具有較大的操作難度。2名股實債的認定財金23號文第二條規定不能以“名股實債”資金作為資本金。同時，財金23號文第四條規定：“國有金融企業與地方政府及其部門合作設立各類投資基金，應嚴格遵守有關監管規定，不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，不得通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務融資平臺。”此條規定明確規定政府性投資基金不能進行名股實債的交易安排。中基協在2017年2月13日發布的《證券期貨經營機構私募資產管理計劃備案管理規范第4號-私募資產管理計劃投資房地產開發企業、項目》（以下稱“中基協4號文”）中，對名股實債進行了定義：“名股實債，是指投資回報不與被投資企業的經營業績掛鉤，不是根據企業的投資收益或虧損進行分配，而是向投資者提供保本保收益承諾，根據約定定期向投資者支付固定收益，并在滿足特定條件后由被投資企業贖回股權或者償還本息的投資方式，常見形式包括回購、第三方收購、對賭、定期分紅等。”中國銀監會在2017年更新的《G06理財業務月度統計表》中指出，明股實債是指“投資方在將資金以股權投資方式進行投資之前，與資金需求方簽署一個股權回購協議，雙方約定在規定期間內，由資金的使用方承諾按照一定的溢價比例，全額將權益投資者持有的股權全部回購的結構性股權融資安排。”在中國保監會發布的《關于加強保險資金運用管理支持防范化解地方政府債務風險的指導意見》（保監發〔2018〕6號）和《關于保險資金設立股權投資計劃有關事項的通知》（保監資金〔2017〕282號，以下稱“282號文”）中，指出名股實債是指投資收益不與被投資企業的經營業績或股權投資基金的投資收益掛鉤，而是通過支付固定投資回報或約定到期、強制贖回投資本金等方式承諾保障本金和投資收益。同時，在282號文中也列舉了“名股實債”的三種情形：第一種是設置明確的預期回報，且每年定期向投資人支付固定投資回報；第二種是約定到期、強制性由被投資企業或關聯第三方贖回投資本金；第三種是中國保監會認定的其他情形。由此來看，名股實債主要有兩個特征，一是投資收益不與被投資企業的經營業績或股權投資基金的投資收益掛鉤，承諾保本保收益；二是投資者不實質性參與經營管理，是一種債務性的安排。基于上述分析，就名股實債的認定分析如下：（1）強制性回購或者第三方回購，是指強制性地由被投資主體或第三方（通常是被投資主體的關聯方）回購。這是一種典型的名股實債安排。（2）差額補足，是指投資者投資一個項目以后，由一個差額補足方對預期收益不足部分或者本金不能收回部分予以差額補足。這也是一種典型的名股實債安排。（3）遠期認繳，是指部分投資人在基金里實繳出資，部分投資人只認繳不實繳出資。在實繳出資的投資人未來不能實現其預期收益或者收回本金時，認繳出資的投資人將資金實繳到基金中，向其他投資人進行分配。這是對其他投資人的一種保本保收益的安排，屬于名股實債安排。（4）結構化，是指在基金進行優先劣后的安排。結構化本身不構成名股實債的，但是，如果在結構化操作中由劣后級對優先級進行保本保收益安排的，就形成了名股實債。（5）定期分紅。中基協四號文里將定期分紅納入名股實債的范圍，但是，我的理解是定期分紅是一種正常的交易安排，其本身不構成名股實債。但是，如果通過定期分紅對公司股東進行保本保收益安排，就形成了名股實債。（6）業績對賭，業績對賭是在進行股權投資時的一種交易安排，原則上也不構成名股實債。但是，在實際交易安排中需要注意對賭條件的合理性，不能設置明顯不現實的對賭條件，否則，必然會導致回購或差額補足，這種情況下也就變成名股實債的安排了。3還款能力評估在財金23號文第三條中，就還款能力評估作出了規定，以下分別進行分析：（1）關于自有經營性現金流覆蓋在財金23號文的第三條里，對還款能力的評估的第一項要求是“國有企業參與地方建設融資，應審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經營性現金流能偶覆蓋應還債務本息，不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購投資本金、保本保收益的安排。”我們注意到，在中國保監會和財政部聯合發布的《關于加強保險資金運用管理 支持防范化解地方政府債務風險的指導意見》（保監發〔2018〕6號）中，就融資平臺公司作為融資主體情況下現金流覆蓋事宜也作出了規定，即“融資平臺公司作為融資主體的，其自有現金流應當覆蓋全部應還債務本息。”自有現金流和自有經營現金流的范圍是有區別的。從來源來看，企業的現金流包含了經營活動產生的現金流、投資活動產生的現金流和籌資活動產生的現金流。從廣義上看，投資活動也可以看作企業經營活動的組成部分，因此，投資活動產生的現金流也可以歸入經營性現金流。但是，一般而言，籌資活動產生的現金流不能歸入經營性現金流。財金23號文規定國有金融企業參與地方建設融資的，需要確保融資主體的自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息。那么，在具體項目中，融資主體自有經營性現金流，包括經營活動產生的現金流和投資活動產生的現金流，需要覆蓋應還債務本息。一些短期的項目可能還做得到，但是，對像高速公路這些長期項目來說，其可能持續十幾年或者二十幾年。在之前的操作中，是允許通過后續融資來償還前期債務的。但是，從23號文來看，如果限定于融資主體的自有經營性現金流，是否就意味著這種滾動融資和后續融資今后不能作為一種合規的還款來源了呢？如果是這樣的話，對很多企業來說，特別是做長期項目的企業，壓力是非常大的。從還款現金流這個角度來看，我認為，保監發〔2018〕6號文的規定更為合理一些，財金23號文的規定太過嚴格了。從項目實踐來看，如果不考慮籌資活動產生的現金流，企業的現金流可以包含以下收入：其一，項目收入。即融資主體運作或參與各種項目所獲得的收入。在項目范圍上，可以從主體角度考察，不僅包括金融機構參與融資的項目收入，也包括融資主體在其他項目中可以獲得的收入；其二，明確歸屬于企業的規費收入，如污水處理費、垃圾處理費、公路通行費等；其三，企業擁有產權和處置權的自有資產（包括土地、物業等）的收益和變現收入；其四，從政府獲得的補貼性收入（例如，企業進行的一些棚改項目等，可以獲得政府的補貼，此項補貼也可以作為其經營性收入的一部分；其五，投資活動產生的收入。我們經常被問到的一個問題是，在企業操作一些項目時，可以從政府獲得土地收入分成。那么，土地收入分成是否可以作為企業合法合規的收入呢？對此，我們必須認識到，在我國土地管理制度中有兩條紅線：第一條是土地收支兩條線，第二條是土地招拍掛。同時，根據《預算法》的規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。由此來看，政府的土地收入都需要作為政府收入的一部分，嚴格按照預算予以支出。在土地收入分成模式中，企業直接與政府進行土地收入的分成，不屬于正常的預算支出，具有較大的合規性風險。在財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會發布的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）中，明確規定在土地儲備中，項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。同時，在財政部等部委發布的《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金〔2016〕91號）中，也指出PPP項目主體只能通過規范的土地市場取得合法土地權益，不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，PPP項目的資金來源不得與土地出讓收入掛鉤。與此相對應，還有一種模式：成本加成模式。成本加成模式是指項目承接主體在承接項目后進行相應的項目工作。政府按照合同約定核算項目承接主體的成本和合理收益，向項目承接主體予以支付。成本加成模式在土地儲備、一級開發等領域是比較常見的模式。例如，在北京，項目承接主體承接一級開發項目以后，政府在核算成本后再給予項目承接主體8-15/%的收益。成本加成模式具有規范依據的。（2）關于涉及到財政資金安排時核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性根據財金23號文的規定，還款能力評估的第二個方面是對于涉及到財政資金安排的，國有金融企業應嚴格核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。在中國保監會和財政部聯合發布《關于加強保險資金運用管理支持防范化解地方政府債務風險的指導意見》（保監發〔2018〕6號）中，也提到了還款來源涉及財政性資金的，保險機構應當嚴格核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。在實際執行過程中，需要合理地界定并核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。通過對項目的總結，所謂合規性，有兩個考察角度：一個是應然的角度，是指政府此項財政支出有沒有相關的法律法規或規范性文件作為依據。例如，從《政府采購法》的角度，政府采購應當嚴格按照批準的預算執行；政府采購合同適用合同法。因此，政府采購所涉及的支出應當納入預算，并按照約定予以支出。又如，在PPP項目中，需要進行財政承受能力論證，并且，財政部發布的《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）已經就PPP收支納入預算作出了明確的規定。因此，PPP項目的支出需要依法依規地納入預算。如果從應然的角度來考察，政府的許多支出納入預算都是符合規定的，比較好論證。另一個角度是實然的角度，包括兩個方面：第一個方面是政府是否已經依法合規地履行政府采購程序，這個我們在前面說到項目操作模式的合規性考察時也已經提到，政府應當通過政府采購程序，與項目承接主體之間形成合法合規的法律關系。因此，政府采購程序的完整性和合規性是需要考察的。第二個方面是政府和項目承接主體是否依法簽署了法律文件。這個方面一般比較容易考察，項目承接主體有意融資的話，都會簽署此項法律文件，否則，金融機構也無法認可其還款來源。怎么確認地方政府履行相關程序的完備性？從政府的預算流程來看，主要是由財政部門進行預算編制，政府審定之后，交予人大批準。從報表模式來看，我國地方政府普遍采用的是收付實現制的報表，體現的是當年度財政的收支情況。只要當年度沒有安排支出的話，政府的預算草案里面就不會予以體現，而是在未來的支出年度中才予以體現。由此，核實地方政府履行相關程序的完備性具有一定的難度。在一些長期項目中，當年度可能沒有支出，在地方政府當年度的預算中也就沒有具體的支出安排。相應地，地方政府履行相關程序的完備性也就沒有相應的文件作為支撐。在實際操作中，金融機構可能會要求地方政府或者財政局出具將該項目納入財政預算的承諾文件，但是，在50號文發布之后，地方政府或者財政局就很難出具這些文件了。另外，之前還存在由人大或者人大常委會出具納入預算的決議的做法，隨著國務院和財政部等部委一系列加強地方政府性債務管理的相關文件的出臺，人大或者人大常委會也越來越不愿意出具此種決議。在沒有上述文件的情況下，地方政府履行相關程序的完備性就更難認定了。對此，我認為，完備性應當結合項目的實際情況和所處的時點或者階段來看待。在具體項目融資過程中，需要盡量收集已有的文件，從項目所處的時點或者階段來考察其完備性。（3）關于應付（收）賬款融資根據財金23號文的規定，還款能力評估的第三個方面是“嚴禁國有金融企業向地方政府虛構或超越權限、財力簽訂的應付（收）賬款協議提供融資。”在金融機構的后續操作過程中，如果是基于應收賬款進行的融資活動，一定要對這些應收賬款所對應的基礎項目是否真實、應收賬款的形成過程進行全面的盡職調查。從中基協發布的《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》來看，實際上也已經將以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產列入了資產證券化業務的負面清單。

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